《劳动保障监察条例》第十八条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……”；第十九条规定，劳动保障行政部门作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
根据上述《劳动保障监察条例》第十八条第（二）款的规定，劳动保障监察部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，可以责令用人单位改正违法行为。实务中，劳动保障监察部门依此作出的《劳动保障监察限期改正指令书》（以下简称“《限期改正指令书》”）并未载明用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，而是告知“逾期不改正的，将依据《劳动保障监察条例》第三十条的有关规定予以行政处罚”，即《限期改正指令书》并非行政处罚，而是具有一定程度上指令改正违法行为的程序性行为，当限期不改正时才予以行政处罚。那么，用人单位以及其他与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织能否直接以劳动保障监察部门作出的《限期改正指令书》侵害了其合法权益为由，向人民法院提起行政诉讼？
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第十二条对行政诉讼受案范围进行了列举式的规定，但并未将不服劳动保障监察部门作出的《限期改正指令书》明确列入为人民法院的受案范围，而且不服《限期改正指令书》亦不属于《行政诉讼法》第十三条所列举的人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼范围。
审判实践中，有的观点认为，行政机关作出的《限期改正指令书》属于具体的行政行为，该具体行政行为认定的事实以及指令改正行为对行政相对人或者其他利害关系人的合法权益产生了实际影响，应当属于行政诉讼的受案范围；而有的观点则认为，《限期改正指令书》上列明了“逾期不改正，将依据《劳动保障监察条例》第三十条的有关规定予以行政处罚”，可见行政机关作出的《限期改正指令书》是行政处理和行政处罚前的行政命令行为，是行政处理和行政处罚前的阶段性过程行为，不具有强制执行力，尚未实际损害行政相对人或利害关系人的合法权益，故不具有可诉性。本文将通过若干司法实践中的判例对此进行探讨。
一、认为不服《限期改正指令书》不可诉的判例
（一）谢芳与资兴市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政监察一案（（2017）湘10行终158号）
谢芳于2005年8月起在徐强父亲经营的金店从事营业员工作。2013年10月11日，徐强注册成立资兴市金宝福珠宝店。金宝福珠宝店成立当月，谢芳到徐强经营的金宝福珠宝店工作并担任店长，直至2015年9月离职。2015年9月17日，谢芳向资兴市人力资源和社会保障局（以下简称“资兴市人社局”）投诉，请求调查其在资兴市金宝福珠宝店工作年限和工作时间，并责令资兴市金宝福珠宝店交纳其工作期间的社会养老保险单位部分。经过调查，2017年3月30日，资兴市人社局向资兴市金宝福珠宝店发出《限期改正指令书》，责令资兴市金宝福珠宝店在5个工作日内为谢芳补办企业养老保险登记手续，并为其补缴2013年10月至2015年8月的企业养老保险费的单位部分。谢芳不服，认为资兴市人社局作出的《限期改正指令书》仅指令补缴2013年10月至2015年8月的企业养老保险费的单位部分，明显错误，侵害了其合法权益。遂向湖南省桂阳县人民法院（下称“桂阳县法院”）提起行政诉讼，请求法院撤销资兴市人社局作出的《限期改正指令书》，判令资兴市人社重新作出劳动保障监察限期改正指令，责令资兴市金宝福珠宝店为谢芳补缴2005年8月至2015年9月的企业养老保险费的单位部分。
桂阳县法院认为谢芳不服《限期改正指令书》属于人民法院受案范围，受理了此案。
2018年1月19日，二审法院郴州市中级人民法院就《限期改正指令书》是否属于可诉的行政行为问题，作出裁定认为：《限期改正指令书》是资兴人社局在行政执法过程中，为推动行政程序并最终作出行政处理决定的行政行为，依法进行的一种过程性、准备性的程序行为，属于告知资兴市金宝福珠宝店履行法定义务的程序性文书。《限期改正指令书》不具有强制性和执行性，不是行政处罚和行政处理决定，不属于可诉的行政行为。因此认定桂阳县法院适用法律错误，撤销了桂阳县法院行政判决书，并驳回了谢芳的诉讼请求。
（二）东营君正妇婴用品有限公司、东营市东营区人力资源和社会保障局劳动保障监察一案（（2017）鲁05行终52号）
在东营君正妇婴用品有限公司（下称“君正公司”）诉东营市东营区人力资源和社会保障局（下称“东营人社局”）劳动保障监察一案中，山东省东营市东营区人民法院（下称“东营区法院”）作出裁定认为：君正公司并未按照《限期改正指令书》的要求履行支付工资的义务，且在君正公司拒不履行的情况下，《限期改正指令书》不具有强制执行力，东营人社局作出《限期改正指令书》的行为属于行政执法中实施的过程性行为，是行政行为中的一个环节，不是独立的行政行为，不具有可诉性。君正公司不服东营区法院的裁定，提起上诉。
2017年9月22日，二审法院东营市中级人民法院作出裁定认为：限期改正指令书》是在行使劳动保障监察过程中作出的过程性行为，目的是责令上诉人履行义务，其本身不具有强制执行力。如君正公司不履行该指令书，东营人社局将按照有关规定作出行政处理决定。二审法院维持了一审裁定，驳回了君正公司的上诉。
二、认为不服《限期改正指令书》可诉的判例
（一）中山市高雅线圈制品有限公司与中山市人力资源和社会保障局、广东省人力资源和社会保障厅行政管理一案（（2016）粤20行终423号）
2016年5月23日，中山市人力资源和社会保障局（以下简称“中山市人社局”）《限期改正指令书》，该改正指令书责令中山市高雅线圈制品有限公司（以下简称“高雅线圈制品公司”）在接到指令书之日起十日内，前往中山市人社局东凤分局为退休职工夏冬风办理一次性全额缴纳基本医疗保险费登记、申报手续。高雅线圈制品公司因不服中山市人社局作出的《限期改正指令书》，向广东省人力资源和社会保障厅（以下简称“广东省人社厅”）申请行政复议，广东省人社厅维持了中山市人社局作出的《限期改正指令书》。高雅线圈制品公司仍不服，向广东省中山市第一人民法院（下称“中山第一法院”）提起行政诉讼，请求：一、撤销中山市人社局作出的《限期改正指令书》；二、撤销广东省人社厅作出的行政复议决定书。
中山第一法院认为，中山市人社局作出的《限期改正指令书》属过程性行政行为，没有明确指令高雅线圈制品公司缴纳基本医疗保险费的数额，该《限期改正指令书》不具有强制执行力，对高雅线圈制品公司的权利不产生实际影响，因此作出裁定驳回高雅线圈制品公司的起诉。高雅线圈制品公司不服一审裁定提起上诉。
2016年12月20日，二审法院广东省中山市中级人民法院就《限期改正指令书》是否属于可诉的行政行为问题，作出裁定认为：依据《劳动保障监察条例》第十八条：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：……（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定……”、第十九条：“劳动保障行政部门对……行政处理决定前……应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”之规定，涉案《限期改正指令书》属于行政处理决定，具有可诉性。中山第一法院识别法律行为错误，本院依法予以纠正，因此裁定撤销了中山第一法院行政裁定，指令中山第一法院继续审理。
（二）马富庆与伊吾县人力资源和社会保障局劳动保障监察一案（（2015）新行监字第87号）
在马富庆诉伊吾县人力资源和社会保障局（下称“伊吾人社局”）劳动保障监察一案中，马富庆向伊吾县人民法院（下称“伊吾县法院”）诉请撤销伊吾人社局作出的《限期改正指令书》，伊吾县法院作出裁定认为：《限期改正指令书》不是具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。马富庆不服一审裁定，提请上诉。
2015年6月17日，新疆哈密地区中级人民法院（下称“哈密地区中级法院”）作出裁定认为，伊吾人社局作出的《限期改正指令书》是在履职过程中发现用人单位存在违法行为采取的程序性告诫环节和前置措施，不具有行政强制力，且对相对人的权利义务并未产生实质影响，《限期改正指令书》不是可诉的具体行政行为。马富庆不服二审裁定，申请再审。
2015年11月18日，新疆维吾尔自治区高级人民法院（下称“再审法院”）作出裁定认为，《限期改正指令书》为具体行政行为，马富庆对此有异议，提起行政诉讼，该诉属于行政诉讼受案范围。就此，再审法院指令哈密地区中级法院再审此案。
2015年12月9日，哈密地区中级法院再审作出裁定认为：伊吾人社局经立案、调查、结案，查证马富庆欠款事实真实存在后，下达《限期改正指令书》，该《限期改正指令书》为具体行政行为，故该诉属于行政诉讼受案范围。
通过上述案例可见，审判实务中对不服《限期改正指令书》是否属于人民法院受案范围、是否具有可诉讼存在分歧。有的法院认为《限期改正指令书》是行政处理、行政处罚的前置程序性行为，并没有实际损害当事人的合法权益，不具有可诉性；有的法院认为《限期改正指令书》属于行政处理决定，已实际影响了当事人的合法权益，应当具有可诉性。
笔者认为，《限期改正指令书》系限期责令行政相对人向有关劳动者补正劳动保障监察部门所认为其存在的违法行为，如指令行政相对人为劳动者补缴社会保险、给付工资等，该等补正行为意味着劳动保障监察部门认定了行政相对人与劳动者之间存在劳动关系，并基于其所认定的劳动关系指令用人单位补正违法行为，并告知行政相对人若拒不履行限期改正的相关内容，将对其行政处罚，因此《限期改正指令书》的作出应属于行政处理决定，而不应简单的认为《限期改正指令书》仅为行政处罚的程序行为，认定《限期改正指令书》具可诉性更有利于保障当事人的合法权益。
