根据《中华人民共和国企业国有资产法》（下称“《企业国有资产法》”）第51条的规定，“国有资产转让”是指“依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”在《企业国有资产交易监督管理办法》（下称“32号令”）中，“企业国有资产交易行为”包括“企业产权转让”、“企业增资”、“企业资产转让”3类，未涵盖“企业国有产权无偿划转”（下称“无偿划转”）类别。即无偿划转不属于《企业国有资产法》、32号令规定的国有资产交易/转让范围，国家对无偿划转有另外的、明确的规定与要求；就无偿划转涉及的若干问题，本文拟进行简要分析。

一、无偿划转适用的主要规定

与一般情形下国有资产/产权转让所需的公开进场交易方式及非公开协议转让形式不同，无偿划转是国有资产/产权转移/变动的特殊形式，在国有企业改制、重组过程中较为常见。无偿划转主要适用的相关规定有：

《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号）（下称“《无偿划转暂行办法》”）；

《企业国有产权无偿划转工作指引》（国资发产权[2009]25号）（下称“《无偿划转指引》”）；

《国资委关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》（国资发产权[2014]95号，下称“95号文”）；

《上市公司国有股权监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、中华人民共和国财政部、中国证券监督管理委员会令第36号，下称“36号令”）；

《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规[2022]39号，下称“39号文”）。

在前述规定中，《无偿划转暂行办法》是规范企业国有产权无偿划转行为的一般性规定；95号文、39号文则从整体的概括性角度规定了可以实施无偿划转的情形及依据；《无偿划转指引》、36号令则属特别规定，前者适用于“中央企业国有产权无偿划转行为”1，后者适用于“上市公司国有股权变动行为”。

二、适用无偿划转的主体范围

根据《无偿划转暂行办法》第2条，“企业国有产权无偿划转”是指“企业国有产权在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司2之间的无偿转移”。

根据《无偿划转指引》第2条第1款，“国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司（以下统称国有一人公司），可以作为划入方（划出方）。”

根据95号文第3条，“国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。具体程序按照《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》（国资委证监会令第19号）3、《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》（国资发产权[2005]239号）的规定办理。”

根据36号令第37条，“政府部门、机构、事业单位、国有独资或全资企业之间可以依法无偿划转所持上市公司股份。”

根据前述规定，无偿划转的的划出方、划入方应在下述主体范围内：政府部门/机构、事业单位、国有独资企业4、国有独资公司5、国有一人公司、国有全资企业；即划出方、划入方的出资者均为国资全资，无偿划转属国有资产/产权在国资主体之间的有序流动，最终的实益所有者并未发生变化。但需留意：

（1）根据《无偿划转暂行办法》第3条第1款规定，“各级人民政府授权其国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）履行出资人职责的企业（以下统称所出资企业）及其各级子企业国有产权无偿划转适用本办法。”

（2）根据《无偿划转指引》第3条，“中央企业及其子企业无偿划入（划出）企业国有产权的，适用本指引。”

（3）根据39号文第5条，“国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权”。该规定赋予了国有控股、实际控制企业内部在实施重组整合的相应情形下比照无偿划转相关规定划转所持企业产权的权利，在一定程度上扩大了无偿划转的适用范围。

三、无偿划转的程序

1、可行性研究

根据《无偿划转暂行办法》第6条，“企业国有产权无偿划转应当做好可行性研究。无偿划转可行性论证报告一般应当载明下列内容：（一）被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；（二）被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；（三）被划转企业的财务状况及或有负债情况；（四）被划转企业的人员情况；（五）划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；（六）其他需说明的情况。”

2、划转双方内部决策

根据《无偿划转暂行办法》第7条，“划转双方应当在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。”

若划入方（划出方）为国有一人公司（指：国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司），则无偿划转事项由董事会审议；不设董事会的，由股东作出书面决议，并加盖股东印章。6

3、债务处置

根据《无偿划转暂行办法》第8条，“划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。”

4、审计/清产核资

根据《无偿划转暂行办法》第9条，“划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。”

5、签订无偿划转协议

根据《无偿划转暂行办法》第10条，“划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议。划转协议应当包括下列主要内容：（一）划入划出双方的名称与住所；（二）被划转企业的基本情况；（三）被划转企业国有产权数额及划转基准日；（四）被划转企业涉及的职工分流安置方案；（五）被划转企业涉及的债权、债务（包括拖欠职工债务）以及或有负债的处理方案；（六）划转双方的违约责任；（七）纠纷的解决方式；（八）协议生效条件；（九）划转双方认为必要的其他条款。……”需留意的是，划转协议并非签订即生效，而是在无偿划转事项按照《无偿划转暂行办法》规定程序批准后才生效；在划转协议生效以前，划转双方不得履行或者部分履行。

此外，中央企业及其子企业无偿划入（划出）企业国有产权的，划转双方应当严格防范和控制无偿划转的风险，所作承诺事项应严谨合理、切实可行，且与被划转企业直接相关；划转协议的内容应当符合《无偿划转暂行办法》的规定，不得以重新划回产权等作为违约责任条款。7

6、外部批准

《无偿划转暂行办法》第三章规定了无偿划转的批准要求，具体包括：

7、账务调整及产权登记

根据《无偿划转暂行办法》第11条，“划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。”

《无偿划转暂行办法》第19条作出了详细的规定：“下列无偿划转事项，依据中介机构出具的被划转企业上一年度（或最近一次）的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果，直接进行账务调整，并按规定办理产权登记等手续。（一）由政府决定的所出资企业国有产权无偿划转本级国资监管机构其他所出资企业的；（二）由上级政府决定的所出资企业国有产权在上、下级政府国资监管机构之间的无偿划转；（三）由划入、划出方政府决定的所出资企业国有产权在互不隶属的政府的国资监管机构之间的无偿划转；（四）由政府决定的实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转国资监管机构持有的；（五）其他由政府或国资监管机构根据国有经济布局、结构调整和重组需要决定的无偿划转事项。”

四、无偿划转涉及的其他相关问题

1、国有实物资产的无偿划转

本文仅讨论国有产权的无偿划转。根据《无偿划转暂行办法》第21条的规定，企业实物资产等无偿划转参照该办法执行。

2、不得实施无偿划转的情形

若存在：（1）被划转企业国有产权的权属关系不明确或存在权属纠纷12；或（2）被划转企业主业不符合划入方主业及发展规划的；或（3）中介机构对被划转企业划转基准日的财务报告出具否定意见、无法表示意见或保留意见的审计报告的；或（4）无偿划转涉及的职工分流安置事项未经被划转企业的职工代表大会审议通过的；或（5）被划转企业或有负债未有妥善解决方案的；或（6）划出方债务未有妥善处置方案的情形，则不得实施无偿划转。

3、是否需进场交易

前述适用的相关规定并未要求无偿划转进场交易。值得关注的是，上海联合产权交易所有限公司于2019年7月19日发布了《上海联合产权交易所有限公司非公开协议转让项目登记操作细则》（试行），将“划拨类协议项目(项目编号为G1)”（根据《无偿划转暂行办法》、《上海市企业国有产权无偿划转暂行办法》[2]（沪国资委产〔2006〕362号）的规定，经相关有权机构（部门）批准同意无偿划转的项目）纳入进场登记操作的项目范围——上海联合产权交易所依据上述操作细则负责对提供的无偿划转项目材料进行合规性形式审核登记并出具产权交易凭证（该细则不具有强制性，无偿划转的划出方、划入方可自主选择是否进场登记）。在相关方拟采用无偿划转方式对国有产权进行有序流转时，可关注各省市的产权交易机构是否有类似的规定/要求，决定是否进场登记。

4、是否需评估

根据《无偿划转暂行办法》第9条，“划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。”

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第7条，“企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：（一）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。”

根据前述相关规定，企业国有产权无偿划转无需进行资产评估。13

5、是否涉及优先购买权

根据《中华人民共和国公司法》第七十一条规定，“经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。两个以上股东主张行使优先购买权的，协商确定各自的购买比例；协商不成的，按照转让时各自的出资比例行使优先购买权。公司章程对股权转让另有规定的，从其规定。”

该规定所述的“其他股东优先购买权”适用的情形是“有限责任公司股东向股东以外的人转让股权”。如前所述，“无偿划转”与国资监管机构等主管部门密切相关，具有特定的划转双方的程序要求；并未被划分为国有资产/产权转让行为，并不属于“股权转让”这一情形，因此不适用“优先购买权”的相应规定。

6、税务问题

（1）增值税

根据《国家税务总局公告2011年第13号—关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》，“纳税人在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让给其他单位和个人，不属于增值税的征税范围，其中涉及的货物转让，不征收增值税。”

同样，根据《国家税务总局关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》（国家税务总局公告2013年第66号），“纳税人在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债经多次转让后，最终的受让方与劳动力接收方为同一单位和个人的，仍适用《国家税务总局关于纳税人资产重组有关增值税问题的公告》（国家税务总局公告2011年第13号）的相关规定，其中货物的多次转让行为均不征收增值税。资产的出让方需将资产重组方案等文件资料报其主管税务机关。”

根据前述，企业国有产权无偿划转在符合上述重组税收政策的情形下，不属于增值税应税范围。

（2）企业所得税

根据《财政部、国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2014]109号）第三条“关于股权、资产划转”规定，“对100%直接控制的居民企业之间，以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间按账面净值划转股权或资产，凡具有合理商业目的、不以减少、免除或者推迟缴纳税款为主要目的，股权或资产划转后连续12个月内不改变被划转股权或资产原来实质性经营活动，且划出方企业和划入方企业均未在会计上确认损益的，可以选择按以下规定进行特殊性税务处理：1、划出方企业和划入方企业均不确认所得。2、划入方企业取得被划转股权或资产的计税基础，以被划转股权或资产的原账面净值确定。3、划入方企业取得的被划转资产，应按其原账面净值计算折旧扣除。”

根据前述，企业国有产权无偿划转在符合前述情形时，在企业所得税方面可采用特殊性税务处理。

[1]中央企业及其子企业无偿划入（划出）企业国有产权的，适用《企业国有产权无偿划转工作指引》。

[2]国有独资公司作为划入或划出一方的，应当符合《中华人民共和国公司法》的有关规定。

[3]该规定已失效，被《上市公司国有股权监督管理办法》取代。

[4]国有独资企业产权拟无偿划转国有独资公司或国有一人公司持有的，企业应当依法改制为公司。

[5]股份有限公司国有股无偿划转，按国家有关规定执行。

[6]《企业国有产权无偿划转工作指引》第2 条第2款。

[7]《企业国有产权无偿划转工作指引》第5条。

[8]《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第16条规定，“批准企业国有产权无偿划转事项，应当审查下列书面材料：（一）无偿划转的申请文件；（二）总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；（三）划转双方及被划转企业的产权登记证；（四）无偿划转的可行性论证报告；（五）划转双方签订的无偿划转协议；（六）中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；（七）划出方债务处置方案；（八）被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；（九）其他有关文件。”

[9]关于中央企业按规定向国资委报送的文件材料，《企业国有产权无偿划转工作指引》第7条规定了对申请文件及需提交的其他有关文件的具体要求。

[10]国资委主要从以下方面对无偿划转事项进行审核：

（一）划转双方主体资格适格，被划转企业产权关系清晰；

（二）符合中央企业主业及发展规划，有利于提高企业核心竞争力；

（三）划转所涉及各方决策程序合法合规，相关文件齐备、有效；

（四）相关风险防范和控制情况，划转协议规定内容齐备，无可能出现纠纷的条款。

[11]《上市公司国有股权监督管理办法》第39条规定，“国家出资企业、国有资产监督管理机构批准国有股东所持上市公司股份无偿划转时，应当审核以下文件：（一）国有股东无偿划转上市公司股份的内部决策文件；（二）国有股东无偿划转上市公司股份的方案和可行性研究报告；（三）上市公司股份无偿划转协议；（四）划转双方基本情况、上一年度经审计的财务会计报告；（五）划出方债务处置方案及或有负债的解决方案，及主要债权人对无偿划转的无异议函；（六）划入方未来12个月内对上市公司的重组计划或未来三年发展规划（适用于上市公司控股权转移的）；（七）律师事务所出具的法律意见书；（八）国家出资企业、国有资产监督管理机构认为必要的其他文件。”

[12]被设置为担保物权的企业国有产权无偿划转，应当符合《中华人民共和国民法典》的有关规定。有限责任公司国有股权的划转，还应当遵循《中华人民共和国公司法》的有关规定。

[13]其他规定，如《事业单位国有资产管理暂行办法》第39条，“事业单位有下列情形之一的，可以不进行资产评估：（一）经批准事业单位整体或者部分资产无偿划转；（二）行政、事业单位下属的事业单位之间的合并、资产划转、置换和转让；（三）国家设立的研究开发机构、高等院校将其持有的科技成果转让、许可或者作价投资给国有全资企业的；（四）发生其他不影响国有资产权益的特殊产权变动行为，报经同级财政部门确认可以不进行资产评估的。”