股权作为其持有人/实益拥有人的一项重要财产权益，在符合法律法规规定的情形下可以自由转让。国有股权因其持有人/实益拥有人的特殊性，关系到国有资产/产权的监督管理，其转让除应符合《中华人民共和国公司法》（下称“《公司法》”），还应满足国有资产/产权监管的相关法律法规要求、履行诸多的法律程序，相对非国有股权而言，更具复杂性。

基于此，本文就国有股权转让涉及的相关法律问题进行简要介绍，以期为相关方提供参考。考虑到国有股权转让监管受特殊行业、公司性质、境内外等较多因素影响而在某些方面可能有所差别，为行文简便，本文仅就中国境内有限责任公司国有股权转让进行简要介绍，暂不涉及上市公司国有股份转让、特殊行业（如金融机构、中央文化企业等）或境外国有股权/股份转让。 

一、国有股权转让的界定

（一）《中华人民共和国企业国有资产法》的规定

《中华人民共和国企业国有资产法》（下称“《企业国有资产法》”）第五十一条规定，“本法所称国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。”

第二条规定，“本法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。”

第五条规定，“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。”

即，该法所称“国有资产转让”有其特定含义，结合该法相关条款，可以进一步理解为是指转让国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司以及国有资本参股公司的股权（对于有限公司而言）、股份（对于股份有限公司而言）或类似权益（对于非公司制企业而言）。国家出资企业转让企业的厂房、机器设备等不动产、动产和其他财产，不属于《企业国有资产法》所规定的国有资产转让。

（二）《企业国有资产交易监督管理办法》的规定

根据《企业国有资产交易监督管理办法》第三条，企业国有资产交易行为包括“（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。”

第四条规定，“本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。”

根据前述相关规定，国有股权转让是上述广义的国有资产转让的其中一种，在某种意义上亦被称为“国有产权转让”；履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业可以转让全部或部分国有股权，但需遵循相关的条件、程序等要求。

二、国有股权转让的方式

根据国有资产监管的相关规定，国有股权转让原则上通过产权市场公开进行——即通过公开、竞争的产权交易市场进行交易，充分运用市场发现价格的机制，尽可能实现国有股权转让价格最大化、防止国有股权以不合理低价转让而造成国有资产流失；但在满足相关条件的情形下（如国有股权转让对受让方有特殊要求，或者进场交易成本过高等），国有股权转让可以通过非公开协议转让方式进行。

（一）公开市场交易

《企业国有资产法》第五十四条规定，“国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。……”

《企业国有资产交易监督管理办法》第二条规定，“企业国有资产交易应当遵守国家法律法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构调整优化，充分发挥市场配置资源作用，遵循等价有偿和公开公平公正的原则，在依法设立的产权交易机构中公开进行，国家法律法规另有规定的从其规定。”

（二）协议转让方式

《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条规定，“以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。”

就上述“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”的界定，参考《国务院办公厅转发国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》（国办发[2006]97号）规定，“重要行业和关键领域”主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。为了使重要行业和关键领域具体化，增强在实际工作中的可操作性，该文件还要求，“有关部门要抓紧研究确定具体的行业和领域，出台相应的产业和企业目录”。

由于涉及国家安全、国民经济命脉，可能影响国家出资对重要行业和关键领域的控制力，因此该等企业的国有产权转让对受让方有相应的特殊要求，经国资监管机构批准，方可采取非公开协议转让方式。

另，在国有企业产权非公开协议转让方式[1]情形下，相应的批准/审议决策机构（如国资监管机构、国家出资企业）应审核相关文件[2]，主要包括：（一）产权转让的有关决议文件；（二）产权转让方案；（三）采取非公开协议方式转让产权的必要性以及受让方情况；（四）转让标的企业审计报告、资产评估报告及其核准或备案文件。其中属于第三十二条（一）、（二）款情形的，可以仅提供企业审计报告；（五）产权转让协议；（六）转让方、受让方和转让标的企业的国家出资企业产权登记表（证）；（七）产权转让行为的法律意见书；（八）其他必要的文件。”

三、国有股权转让的程序

（一）外部审批

基于国有产权的国有属性及不损害交易各方合法权益的要求，国有产权转让必须经相应的国有资产监督管理部门/机构审批/决策。

《企业国有资产交易监督管理办法》第六条规定，“国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）负责所监管企业的国有资产交易监督管理；国家出资企业负责其各级子企业国有资产交易的管理，定期向同级国资监管机构报告本企业的国有资产交易情况。”

第七条规定，“国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项。其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。”[3]

第八条规定，“国家出资企业应当制定其子企业产权转让管理制度，确定审批管理权限。其中，对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。转让方为多家国有股东共同持股的企业，由其中持股比例最大的国有股东负责履行相关批准程序；各国有股东持股比例相同的，由相关股东协商后确定其中一家股东负责履行相关批准程序。”

（二）内部审议

《企业国有资产交易监督管理办法》第九条规定，“产权转让应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照本办法规定和委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。”

（三）清产核资与审计

《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定，“产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。”

《国有企业清产核资办法》第十六条规定，“所出资企业由于国有产权转让、出售等发生控股权转移等产权重大变动需要开展清产核资的，由同级国有资产监督管理机构组织实施并负责委托社会中介机构。”根据第十七条规定，“子企业由于国有产权转让、出售等发生控股权转移等重大产权变动的，可以由所出资企业自行组织开展清产核资工作。对有关资产损溢和资金挂账的处理，按规定程序申报批准。”根据第二十条规定，“企业清产核资实施方案以及所聘社会中介机构的名单和资质情况应当报同级国有资产监督管理机构备案。”

同时，根据《国务院国有资产监督管理委员会关于印发国有企业清产核资工作规程的通知》（国资评价[2003]73号）的相关规定，企业开展清产核资工作，有关立项申请、账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、报表编制、中介审计、结果申报、资金核实、账务处理、完善制度等工作任务，应当遵循该规程相关要求。

（四）评估[4]

履行出资人职责的机构决定转让国有产权，必须确定国有产权其时（一般会设置评估基准日）的实际价值，防止转让价格低于其实际价值而造成国有资产流失。因此，转让国有产权应当由履行出资人职责的机构委托依法设立的符合条件的资产评估机构对拟转让的国有产权进行评估。评估是国有产权转让的核心环节之一，也是确定国有产权转让价格的基础依据；同时，评估亦能使作为交易标的的国有产权在公允基础上交易，达到防止国有资产流失的目的。

根据《企业国有资产法》第五十五条规定，“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。”

1、国有产权转让属于应当进行评估的情形

《国有资产评估管理办法[5]》（中华人民共和国国务院令第91号）第三条规定，“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；……”

《国有资产评估管理若干问题的规定》（中华人民共和国财政部令第14号）第三条规定，“占有单位有下列行为之一的，应当对相关国有资产进行评估：……（四）除上市公司以外的原股东股权比例变动；（五）除上市公司以外的整体或者部分产权（股权）转让；（六）资产转让、置换、拍卖；……（九）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。”同时该规定第四条列举了占有单位（即各类占有国有资产的企业和事业单位）可以不进行资产评估的情形，包括2种：经各级人民政府及其授权部门批准，对整体企业或者部分资产实施无偿划转的行为；及国有独资企业、行政事业单位下属的独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）划转、置换和转让行为。

《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第六条规定，“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：……（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；……”。第七条规定了企业可以不对相关国有资产进行评估的情形，包括2种：经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转的行为；及国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。

上述规定基本一致，均明确了一般情形下国有产权转让应进行评估。

2、评估价格是国有产权转让的价格依据之一

《企业国有资产交易监督管理办法》第十二条规定，“对按照有关法律法规要求必须进行资产评估的产权转让事项，转让方应当委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格应以经核准或备案的评估结果为基础确定。”[6]第三十二条规定，“采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。……”

3、评估的核准/备案

《企业国有资产评估管理暂行办法》[7]对国有资产评估项目的核准和备案作出了规定：“经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业（以下简称中央企业）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定。”

其后，《国务院国有资产监督管理委员会关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权[2006]274号）对企业国有资产评估管理过程中的一些具体问题进行了明确，主要包括：

（1）中央企业国有资产评估项目备案管理[8]有关问题：“经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，其中包括采用协议方式转让企业国有产权事项涉及的资产评估项目和……，由国务院国有资产监督管理机构负责备案。”

（2）资产评估项目的委托：“企业发生应当进行资产评估的经济行为时，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。针对不同经济行为，资产评估工作的委托按以下情况处理：经济行为事项涉及的评估对象属于企业法人财产权范围的，由企业委托；经济行为事项涉及的评估对象属于企业产权等出资人权利的，按照产权关系，由企业的出资人委托。……”

（3）涉及多个国有产权主体的资产评估项目的管理方式：“有多个国有股东的企业发生资产评估事项，经协商一致可由国有股最大股东依照其产权关系办理核准或备案手续；国有股股东持股比例相等的，经协商一致可由其中一方依照其产权关系办理核准或备案手续。国务院批准的重大经济事项同时涉及中央和地方的资产评估项目，可由国有股最大股东依照其产权关系，逐级报送国务院国有资产监督管理机构进行核准。”

各级国有资产监督管理机构及国家出资企业对企业国有资产评估报告核准、备案时，应依照中国资产评估协会公布的《企业国有资产评估报告指南》进行审核；而国有资产监督管理机构下达的资产评估项目核准文件和经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表是企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备文件。经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年。

[1]若属中央企业国有产权协议转让，则应按照《国务院国有资产监督管理委员会关于中央企业国有产权协议转让有关事项的通知》（国资发产权[2010]11号）规定进行。虽然该规定依据的《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）已被修订、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号）及《关于企业国有产权转让有关事项的通知》（国资发产权[2006]306号）已失效，但该规定本身仍现行有效，因此相应的国资委线条的中央企业国有产权重组整合应按此规定操作。

[2]《企业国有资产交易监督管理办法》第三十三条。

[3]《企业国有资产法》第五十三条有类似规定：“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定。履行出资人职责的机构决定转让全部国有资产的，或者转让部分国有资产致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。”

[4]关于企业（不特含金融企业）国有产权转让涉及评估的相关规定包括但不限于：

(1)《国有资产评估管理办法》（中华人民共和国国务院令第91号）

(2)《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发[1992]36号）

(3)《国有资产评估管理若干问题的规定》（中华人民共和国财政部令第14号）

(4)《国有资产评估违法行为处罚办法》（中华人民共和国财政部令第15号）

(5)《财政部关于印发<国有资产评估项目核准管理办法>的通知》（财企[2001]801号 ）

(6)《财政部关于印发<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）

(7)《财政部关于印发<国有资产评估项目抽查办法>的通知》（财企[2001]803号）

(8)《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号）

(9)《财政部办公厅关于开展国有资产评估项目备案管理工作有关问题的通知》（财办企[2002]4号）

(10)《财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》（财企[2002]8号）

(11)《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号）

(12)《国务院国有资产监督管理委员会关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资委产权[2006]274号）

(13)《国务院国有资产监督管理委员会关于企业国有资产报告审核工作有关事项的通知》（国资产权[2009]941号）

(14)《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有资产评估项目备案工作指引>的通知》（国资发产权[2013]64号 ）

(15)《财政部关于<国有资产评估项目备案管理办法>的补充通知》（财资[2017]70号）

另，关于中央文化企业的评估有专门的规定，主要包括：《财政部关于印发<中央文化企业国有资产评估管理暂行办法>的通知》（财文资[2012]15号）及《财政部关于中央文化企业国有资产评估管理的补充通知》（财文[2017]93号）。

[5]2020年10月27日，财政部发布《国有资产评估管理办法（公开征求意见稿）》；这是自《国有资产评估管理办法》1991年发布实施以来，首次迎来修订。此次修订拟将管理办法的6章39条，修改为4章16条；在具体章节上，增加资产评估管理、监督管理与法律责任两章，删除组织管理、评估程序、评估方法三章。

[6]通过产权市场公开进行的国有产权转让，首次正式信息披露的转让底价不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。且若属降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的情形，则披露时间不得少于20个工作日；新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让行为批准单位书面同意。

[7]在《企业国有资产评估管理暂行办法》出台前，根据《国有资产评估管理若干问题的规定》第八条等规定，国有资产评估项目实行核准制和备案制。其中，“经国务院批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目，由财政部负责核准。经省级（含计划单列市，下同）人民政府批准实施的重大经济事项涉及的资产评估项目，由省级财政部门（或国有资产管理部门，下同）负责核准”；除此之外，“对资产评估项目实行备案制。中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由财政部负责；子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或有关部门负责。地方管理的占有单位的资产评估项目备案工作比照前款规定的原则执行。”（注：《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号）有类似规定）根据《财政部办公厅关于开展国有资产评估项目备案管理工作有关问题的通知》（财办企[2002]4号）第四条规定，上述“中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目”是指以中央管理的企业集团公司及子公司，以及国务院直属企事业单位为经济行为当事方之一的资产评估项目，前述中央企业集团子公司及国务院有关部门直属企事业单位转让股权投资涉及的评估项目由中央企业集团或国务院有关部门负责受理备案。

就国有资产评估项目的具体的核准或备案，分别根据《财政部关于印发<国有资产评估项目核准管理办法>的通知》（财企[2001]801号）、《财政部关于印发<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）进行。应注意的是，《财政部关于印发<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》中对“国有资产评估项目备案”进行了定义：“是指国有资产占有单位（以下简称占有单位）按有关规定进行资产评估后，在相应经济行为发生前将评估项目的有关情况专题向财政部门（或国有资产管理部门，下同）、集团公司、有关部门报告并由后者受理的行为”；且重申“国有资产评估项目备案工作实行分级管理”，并在《国有资产评估管理若干问题的规定》对备案情形规定的基础上，增加了“评估项目涉及多个国有产权主体的，按国有股最大股东的资产财务隶属关系办理备案手续；持股比例相等的，经协商可委托其中一方办理备案手续”这一情形，从而使得评估项目备案的情形更加完整。

[8]《国务院国有资产监督管理委员会关于印发<企业国有资产评估项目备案工作指引>的通知》（国资发产权[2013]64号）就国务院国有资产监督管理委员会和中央企业（即备案管理单位）对应当备案的资产评估项目进行的备案管理工作作出了规定。

免责及版权申明

 本文章仅为交流之目的，不构成李伟斌律师事务所任何形式的法律意见。欢迎转发本文章。如需转载或引用本文章的内容，请注明文章来源。